人口流动趋势下，中西部省份如何“留住”和“用好”人才

长期以来，关于对我国人口流动的观察，主要集中在乡城流动和跨省流动两个方面。第七次人口普查数据显示(简称“七普”)：近10年，我国人口在城乡和区域间长距离迁移的强度方面正趋于下降。近距离迁移，特别是在省份内部的人口迁移，正成为人口流动的主导并呈现出逐渐增强的趋势。

数据显示，2020年全国流动人口为3.76亿人。其中，从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，占流动人口的66.3%。与2000年(52.2%)、2010年(63.2%)相比，乡城流动增长幅度大幅下降，由9个百分点下降到3.1个百分点。另一方面，2020年跨省流动人口为1.25亿人，比2010年增加3896万人，增长45.37%。而省内流动人口为2.51亿人，比2010年增加1.16亿人，增长85.70%。明显看到，省内流动比跨省流动更活跃。

这些变化预示着我国人口流动迁移正在进入新的阶段。人口作为影响区域经济社会发展的重要因素之一，决定了未来的发展潜力。因此，准确判断我国省内人口流动的规模、流向、空间分布等特征与趋势，分析其形成的原因及其影响，对新时代完善人口发展战略、引导中长期人口均衡发展、推动各地区高质量发展，具有重要意义。

图源 新华社

中国省内人口流动趋势

自2005年开始，我国跨省流动人口占比开始降低，人口流动呈现出范围就近化的特点，越来越多的人口倾向于在省内就近转移。七普数据显示，我国省内人口流动的一个显著趋势体现在流动方向上，即人口由省会城市周边的中小城市，向省会城市流动，并且规模庞大。

(一)人口向省会城市集聚趋势愈发明显

从已公布的数据来看，省会城市具有以下两个共同点：

一是从规模上看，人口总量普遍增长，且增幅较大(图1)。首先，在27个省会城市中，除了哈尔滨，其他26个省会的人口全部正增长，并且有9个省会常住人口总量突破千万大关，相比2010年多了5个。

图1：27个省会城市十年人口变化

其中，成都是我国人口最多的省会，也是我国唯一一个超过2000万的省会，常住人口达到2093.78万人。其次，有19个省会的人口增幅超过了20%，远超全国平均水平5.38%。其中，拉萨、西安增幅都超过了50%，人口量级实现快速提升。

二是从占比上看，省会城市人口占全省的比重全部得到提升(图2)。七普数据显示，在27个省会城市中，共有10个省会城市人口占全省的比重超过了20%。

其中，最高的西宁达到了41.66%。从占比变化来看，西安人口占全省比重的提升比例最多，也是唯一一个超过10%的省会，提升了10.08个百分点。仅次于西安的是银川和成都。

过去10年，银川、成都人口占全省的比重从分别从31.62%、18.8%提升到39.69%、25.02%，提升了8.07、6.22个百分点。

相比之下，有4个省会城市的占比提升低于1个百分点，包括济南、福州、南京和石家庄。这四个省会的一个共同点是，在所在省内，还有其他城市的人口增量超过了省会城市。但即便如此，这些城市人口占比在所在省内的排名，仍然是上升或保持不变的。

图2：27个省会城市人口占全省的比重及变化

图1、图2数据来源：各省市第七次全国人口普查主要数据公报

(二)周边城市人口增速放缓或陷入“零增长”“负增长”

过去十年，人口加速向省会城市流动，加剧了周边城市人口流失情况。以陕西省为例，2020年陕西全省常住人口为3953万人，比六普增加了220万人。但西安一城就增加了449万人，是陕西省人口增量的两倍多。

这说明西安的增量人口中，有相当一部分是来自省内其他城市的。陕西地市中共有渭南、咸阳、宝鸡、汉中、安康、商洛、铜川7市人口在减少，而这7个城市在地理位置上均与省会西安相邻(图3)。

值得注意的是，这一现象并不是陕西特有。从已经公布的省市数据来看，四川、江西、山西、河南等省份均呈现出类似特点，省会城市人口大增，周边城市人口增速放缓或“零增长”“负增长”，已经成为了普遍现象。

图3：陕西省人口流动情况

数据来源：陕西省第七次全国人口普查主要数据公报(第二号)

省内人口流动的原因

省内人口流动的趋势,是强省会战略的推进、产业结构的转变、交通条件的改善、落户门槛的降低等因素综合作用的结果。

(一)“强省会”战略的引擎作用日益凸显

近年来，国家层面对中心城市和城市群发展给予高度重视，不断强调要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的集聚和辐射带动作用，与此同时，由于国内各地经济下行压力加大和资源环境约束加剧，以城市为基本单位的竞争也进入了白热化阶段。

在此背景下，为积极响应国家区域发展战略，以及做大做强中心城市提升整个省域的竞争力，无论是东部、中部还是西部，多个省份都选择“强省会”战略作为省域发展的主导性的空间逻辑[1]。

在实践中，地方政府为更好的实施强省会战略，一方面通过行政区划调整、区域城市体系规划中的城市定位调整等措施，强化省会城市的地位和作用[1]。例如，合肥“三分巢湖”、成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南吞并莱芜、长春代管公主岭市等，都是典型的行政调整的例子。

另一方面借力微博、微信、政务APP等互联网新媒体平台进行城市营销，通过树立城市品牌，提高城市综合竞争力，广泛吸引更多的社会资源。比如，长沙街头一杯难求的茶颜悦色奶茶、排号上万的超级文和友，成都的太古里、玉林路，西安的大唐不夜城等。

在强省会战略的推进下，中西部省份主要形成以“省会城市高度集聚”的单引擎模式，东部发达省份主要形成以“省会城市十区域中心”的双引擎模式[1]。但无论是哪种模式，省会城市的人口吸纳能力和人口竞争力都实现了大幅提升。

(二)产业结构变动引导人口流动

一是产业升级。改革开放初期，我国发展以加工制造业为主的外向型经济，那些靠近码头、港口等交通枢纽的城市，或者是土地成本低的城市，凭借区位、土地成本等优势得以率先发展，吸引了大量外来人口涌入。

新时代下，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以创新为主要驱动力的经济增长模式正在逐步形成，生产性服务业、高新技术产业等成为热门产业。这些产业不一定要靠近港口，也不一定要去成本低的地方，但一定要靠近高端人才聚集地。

省会即使不是全省经济中心，但至少也是全省的政治、科技、教育、文化、医疗中心，最有优势成为一个省的高端人才集聚中心[2]。所以，生产性服务业、高新技术产业等热门产业会天然向省会城市聚集，并带动人口向省会城市流动。

二是产业转移。产业升级必然会带来产业转移。当前我国产业转移主要有两个方向：一是向国外转移，二是向国内中西部转移。然而，随着我国中西部地区经济的发展、内需市场的扩大及产业结构的整体提升，东部地区对中西部地区产业转移，不仅仅局限于传统低端产业，已经逐步扩展到电子信息、装备制造、新能源等高端产业。

这意味着东部地区在产业转移时，会更加注重对转移承接地区综合制造成本的考量、对产业配套能力的要求以及对转移承接地区消费市场的考察[3]。

以长三角产业转移为例，2019年，承接其产业转移的城市,主要集中在中西部的省会城市，如成都、武汉、长沙等地。基于“人随产业走”的基本逻辑，人口也会向上述城市流动。

(三)现代综合交通运输体系建设的集聚效应

近年来，我国交通运输行业紧抓交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，加快建设现代综合交通运输体系，已基本形成以“十纵十横”综合运输大通道为主骨架、内畅外通的综合立体交通网络[4]。

尤其是高速铁路网和高速公路网的建设，不仅里程数均稳居世界第一、对城区常住人口20万以上城市的覆盖率已超过95%。

作为连接城际间的大运量交通工具，高速铁路、公路的建设显著缩短了城际间时空距离，这对增加人口流动频次和扩大人口流动范围，起到了巨大的推动作用[5]。

但是，不同城市受到的影响不同。以高铁为例，其主要是以省会城市为中心建设的。对于成为高铁枢纽的省会城市来说，由于其本身就具有较强的吸附能力，随着人口流动通道的优化，会极大地加快人口集聚的速度，成为高铁建设的受益者[6]。

但对于高铁沿线的周边城市来说，却普遍出现人口向外扩散的迹象。以湖南省为例，其省会长沙位于京广高铁、沪昆高铁的十字交叉点，是国家级高铁枢纽城市。

2020年，长沙人口首次突破千万大关，但湖南各城市人口也出现了变化。在湖南14个市州中，有8个处于人口负增长状态。其中，益阳人口减少10.7%，岳阳、常德、邵阳、衡阳人口降幅也均在7%上下，而这些城市都在高铁沿线。

(四)户籍制度改革破除人口流动障碍

通过户籍限制人口流动曾在我国计划经济时期的人口管理中起到重要作用，但在市场经济要求要素流动的时代，户籍制度的存在成功阻碍了劳动力这一重要生产要素的跨区域配置[7]。

改革开放后，户籍放开的呼声越来越强，因此国家进行了几次户籍改革。这几次改革的基本特征是先放开小城镇，之后到大城市逐步放开[7]。

例如，2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求“全面放开建制镇和小城市落户限制”，2019年底，中办、国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》要求“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”。

近年来，我国户籍制度改革的步伐则明显加快。改革力度不断加大的同时，大城市的落户条件不断放宽，尤其是省会城市。例如，武汉市对40岁以下的大专生、本科生以及无年龄限制的硕士生、博士生，实施零门槛落户政策;西安市开辟“绿色通道”，依靠“学历落户”的人可同步完成举家迁入。

此外，户籍制度改革的重点还包括剥离附着在户口上的各种不平等的公共服务。大城市户籍的逐步放开以及公共服务的剥离，吸引了更多人口向公共服务更好、基础设施更完善的大城市转移，进而导致周边中小城市的人口逐渐流失。

省内人口流动趋势的影响

如今，我国人口流动出现了新的变化趋势，人口开始大量地、快速地向省会城市迁移，这会改变原有的流动人口分布的格局，进而对地区发展造成不同影响。本文将从省际、省内两个维度，来说明上述变化带来的影响。

(一)从省际层面看，东部省份面临的主要问题是如何拓展流入人口的来源，稳定流动人口增速;中西部省份的问题则是“引人”后，如何能实现“留人”和“用人”。

目前，就人口吸引力来说，东部省份是高于中西部省份的，但省份间的差距在逐渐缩小。特别是中西部省份的省会城市，对于省内流动人口吸引力的增强，会在一定程度上改变此前东部省份“人口虹吸”的局面。

这一趋势的明确强化，会导致东部省份人口增速的放缓。从长期来看，会影响劳动适龄人口的供给，进而对地区经济发展造成阻碍。

以广东省为例，长期以来，广东省劳动适龄人口都保持了较大规模，原因之一是大量的跨省流动人口进入广东工作和生活。

近年来，随着越来越多的人口选择向其所在的省会城市移动，广东省跨省流入的人口数量受到影响，外省流动人口增速由2010年42.71%下降至2020年的37.78%;劳动适龄人口占比出现下降，15到64岁人口占比由2010年76.36%下降至2020年的72.57%。

为有效解决流入人口增速放缓、拓展人口来源的问题，东部省份可重点关注海外人才“回流”的机遇。近来，我国海外人才“回流”趋势显著增强。

一方面，海外人才回国发展意愿更加强烈。疫情后，全球人才流动格局发生了一些有利于中国“聚才”的变化[8]。例如，各国就业移民政策收紧、新冠疫情仍在全球蔓延、海外留学面临巨大风险和不确定性等。与此同时，中国政府采取了一系列针对海外人才的引进政策，回国求职海归数量暴增(图4)。

图4：我国学成回国留学人员数及同比增速

另一方面，海外人才在择业结构上出现区域与行业集中现象。扎堆于经济水平发达、基础设施完备、国际化程度高等区域，以及软件和信息服务业、互联网、金融等行业(图5)[9]。

从海外人才的回流意愿和回流方向来看，相比于中西部省份，东部省份具有更大优势。因此，在下一步的人才引进计划里，要抓住疫情下海外人才“回流”机遇，有效疏通海归就业“中梗堵”问题，为海外人才回国发展创造更多条件，同时，也为当地可持续发展储备更多人力资源。

图5：海归投递行业分布及与全平台求职者对比情况

对于中西部省份来说，人口大量地向省会城市流动，可以有效避免人口向外省流出，实现省内人口的集聚，从而有利于增加省份财政收入、扩大消费市场、吸引资源要素流入、推进基础设施建设和推进城镇化进程等。

但是，“吸引人”只是发展的第一步。对于流动人口来说，主要看重的仍然是个人发展前途。这也意味着，人口吸引之后的工作一点也不比之前的内容要简单，能否规划好省份未来的发展路径，走出高质量发展的道路，让流入人口对前景有清晰预期，是中西部省份未来发展面临的重要问题。

为更好的实现“留人”和“用人”，中西部省份要聚焦创造更多可持续、高质量的就业机会。尽管流动人口在区域选择上呈现诉求多样化的趋势，但其核心诉求仍旧是经济收入机会。

中西部省份可侧重以下两个方面：一是坚持经济发展就业导向，不断扩大就业容量。推动就业提质扩容，根本上还得靠经济发展，但不同的发展模式和发展路径，对就业的吸纳能力是不一样的[10]。

比如，制造业就业要侧重推动传统制造业转型升级赋能;服务业就业要重视消费升级需要。不同区域要注重结合地方现有的产业发展和承载能力，推进稳就业工程。

二是要全面摸底、动态跟踪“流动”群体状况，为实现就业的精准施政提供依据。例如，对于农民工来说，由于农民工技能低、大量处在一线岗位、抗击内外部风险的能力弱，要侧重加强对农民工自主创业的扶持，以及对灵活就业的支持;对于高校毕业生来说，要拓展毕业生升学深造渠道，并加快落实政策性岗位，稳住大学生就业岗位基本面[11]。

(二)从省内层面看，省会城市面临的主要问题是如何提高城市治理能力，周边城市则是经济社会发展的压力更加明显。

对于省会城市来说，由于城市空间规模有限，人口规模的快速提升会导致人口密度上涨，进而提高环境污染、交通拥堵、房价暴涨、犯罪增加等问题产生的概率;并且在我国现行财政制度的安排下，一旦人口流入速度超出了省会城市的承载能力，就可能加剧城市基础设施和公共服务方面的压力，导致服务水平下降[12]。

此外，我国政府治理能力和管理水平仍然比较落后，“一刀切”“扩大化”等做法屡见不鲜，这会进一步增加城市治理的难度。

如何从整体上有效提升与城市规模相配套的服务与管理能力，会成为制约未来省会城市发展的一个重要问题。

实际上，我国部分城市在探索大城市治理方面，已经取得了一些经验，值得推广学习。

例如，北京市“吹哨报到，接诉即办”一系列改革的探索和实践，是探索构建超大城市治理体系的重要举措[13]。其核心在于提升基层治理现代化水平，坚持重心下移和问题导向。

深圳市大城市治理则是从“经验治理”迈向“科学治理”，重视规范化、精细化、智能化管理[14]。

对于周边城市来说，人口的快速流出会从经济、社会等多方面对地方发展造成不利影响。

首先，人口流出在劳动力市场上会表现为劳动力数量的减少、素质的降低和劳动力成本的上升，对经济发展起阻碍作用;其次，会加剧老龄化的趋势，有着收入减少和支出增加的双重压力，加重地方财政负担。

周边城市大规模人口流出的事实，并不能片面的理解为城市衰落的前奏，但在周边城市人口向省会城市流动过程中，需要国家、省级层面兼顾城市协调发展的政策进行科学引导。

一方面，要有条件的避免“一市独大”。对于如宁夏、青海、西藏等地区，本身经济体量就不大，加上地理环境受限，想要培养出副中心城市难度高，集中发展省会反而是务实选择。而对于有条件的省区，如陕西、湖北、湖南、四川等，有必要培养出一批副中心城市[15]。

另一方面，要注重引导省会城市充分发挥辐射带动作用。避免由于辐射效应不足，导致省会城市越来越强，周边城市越来越弱，城市之间的经济落差不断加剧。